自然資發(fā)〔2024〕149號
各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門,新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源局:
為深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于浙江“千萬工程”重要指示精神,認(rèn)真落實(shí)黨的二十屆三中全會關(guān)于完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、深化土地制度改革的決策部署,現(xiàn)就深入推進(jìn)全域土地綜合整治工作提出如下意見。
一、總體要求
以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想,深刻領(lǐng)會黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神,貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的決策部署,完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念,學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬工程”經(jīng)驗(yàn),充分發(fā)揮全域土地綜合整治的平臺作用,依據(jù)國土空間規(guī)劃,以縣域?yàn)榻y(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元,綜合運(yùn)用耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策工具,促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動,優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)國土空間布局,改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件,助推農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展,助力建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。
開展全域土地綜合整治要堅(jiān)持人民至上、共建共享,充分尊重群眾意愿,充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會的作用,注重解決群眾生產(chǎn)生活面臨的實(shí)際問題,對于群眾反對意見強(qiáng)烈的堅(jiān)決不干;要堅(jiān)持規(guī)劃先行、統(tǒng)籌謀劃,既切實(shí)維護(hù)“三區(qū)三線”劃定成果的嚴(yán)肅性,又充分發(fā)揮土地整治工作的綜合效益;要堅(jiān)持實(shí)事求是、量力而行,一切從各地實(shí)際出發(fā),充分考慮基層情況,因地制宜、分類施策,不搞“大呼隆”“一刀切”“齊步走”;要堅(jiān)持立足當(dāng)下、謀劃長遠(yuǎn),循序漸進(jìn)、久久為功,保持戰(zhàn)略定力,一張藍(lán)圖繪到底。
二、實(shí)施路徑
(一)省級整體部署。實(shí)施全域土地綜合整治應(yīng)堅(jiān)持省負(fù)總責(zé),由省級自然資源主管部門制定實(shí)施意見或管理辦法,報(bào)經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)后有序安排、穩(wěn)妥推進(jìn)。工作部署要遵循“上下結(jié)合,以下為主”的原則,充分尊重基層和群眾意見,不搞行政命令,不搞政績工程,不得提出超越發(fā)展階段、不切實(shí)際的目標(biāo)和任務(wù),不得違背群眾意愿強(qiáng)行推進(jìn)。
(二)縣域統(tǒng)籌謀劃。實(shí)施全域土地綜合整治應(yīng)以縣域?yàn)榻y(tǒng)籌單元,由縣級人民政府依據(jù)國土空間規(guī)劃明確的土地整治目標(biāo)、任務(wù)和空間安排等,充分考慮村莊分類、農(nóng)村常住人口數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)等因素,在深入調(diào)查分析群眾訴求、發(fā)展需要、資源稟賦、權(quán)屬現(xiàn)狀、資金保障和實(shí)施能力等基礎(chǔ)上,選擇確有實(shí)施需求并具備實(shí)施條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn),合理劃分實(shí)施單元,妥善安排整治任務(wù)和實(shí)施時序,成熟一個,實(shí)施一個。原則上應(yīng)結(jié)合縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃的實(shí)施,以一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實(shí)施單元;允許條件成熟的地區(qū)結(jié)合實(shí)際探索開展跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治。
(三)制定實(shí)施方案。對劃入實(shí)施單元內(nèi)的村莊應(yīng)在取得村民支持、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會同意后,方可納入整治區(qū)域。整治區(qū)域確定后,由縣級人民政府組織相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn),充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)、本地村民作用,共同編制實(shí)施方案。實(shí)施方案編制應(yīng)在切實(shí)做好地籍調(diào)查、確保權(quán)屬清晰的基礎(chǔ)上,以最新年度國土變更調(diào)查成果為工作底圖,以國土空間規(guī)劃和已劃定的“三區(qū)三線”成果為依據(jù),明確整治目標(biāo)、任務(wù)、項(xiàng)目安排、空間布局和實(shí)施時序等。涉及“三區(qū)三線”局部優(yōu)化的,與國土空間規(guī)劃銜接一致后,與零星分散低效用地整合、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地權(quán)屬調(diào)整等相關(guān)內(nèi)容統(tǒng)一納入實(shí)施方案。方案編制完成后,應(yīng)充分征求所涉及村莊的村民意見,經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會同意后,逐級報(bào)省級自然資源主管部門批準(zhǔn),其中涉及其他相關(guān)部門職責(zé)的,應(yīng)征求同級相關(guān)部門意見;涉及增減掛鉤項(xiàng)目跨縣域流轉(zhuǎn)節(jié)余指標(biāo)的,須報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)。實(shí)施方案應(yīng)與國土空間規(guī)劃銜接一致,涉及修改規(guī)劃的,應(yīng)經(jīng)法定程序批準(zhǔn),其中涉及“三區(qū)三線”優(yōu)化或調(diào)整的,還應(yīng)在實(shí)施方案批準(zhǔn)后將整治區(qū)域逐級納入全國國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)、框定規(guī)劃底圖,并在相關(guān)子項(xiàng)目驗(yàn)收后按程序更新全國國土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù),方可作為規(guī)劃管理、用地審批和執(zhí)法督察的依據(jù)。
(四)規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施。實(shí)施方案中各類項(xiàng)目應(yīng)依法依規(guī)履行立項(xiàng)和招投標(biāo)程序。立項(xiàng)程序中涉及自然資源領(lǐng)域?qū)徟马?xiàng)的,鼓勵地方結(jié)合實(shí)際探索“多審合一”制度創(chuàng)新。項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域技術(shù)規(guī)范。實(shí)施完成后,依據(jù)省級管理辦法及相關(guān)技術(shù)規(guī)范開展子項(xiàng)目驗(yàn)收和整體驗(yàn)收,鼓勵吸收當(dāng)?shù)厝罕姶韰⑴c驗(yàn)收。驗(yàn)收通過后,應(yīng)明確后期管護(hù)責(zé)任,確保長期發(fā)揮效益。整治優(yōu)化后,應(yīng)依據(jù)整治前不動產(chǎn)權(quán)屬狀況等,按照方便耕種、就近安置的原則進(jìn)行合理調(diào)整,并依法做好地籍調(diào)查、確權(quán)登記等工作。
三、實(shí)施內(nèi)容及要求
(五)優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)空間布局,保持“三區(qū)三線”總體穩(wěn)定。在保持空間布局總體穩(wěn)定,確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善,整治區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地面積不增加,城鎮(zhèn)開發(fā)邊界基本穩(wěn)定,生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)目標(biāo)不降低的前提下,可結(jié)合國土空間規(guī)劃對土地開發(fā)利用方式進(jìn)行局部微調(diào)、統(tǒng)籌優(yōu)化,但不得打破國土空間規(guī)劃確定的總體格局。整治新產(chǎn)生的補(bǔ)充耕地指標(biāo)在優(yōu)先滿足縣域自行平衡需要后確有剩余的,拆舊復(fù)墾騰出的建設(shè)用地指標(biāo)在優(yōu)先滿足縣域內(nèi)農(nóng)村村民住宅建設(shè)、農(nóng)村發(fā)展用地需求后確有節(jié)余的,可統(tǒng)一納入省級管理平臺在省域范圍內(nèi)調(diào)劑。
(六)推動農(nóng)用地集中連片整治,規(guī)范耕地和永久基本農(nóng)田調(diào)整。在嚴(yán)格落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的前提下,適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要和耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)要求,統(tǒng)籌實(shí)施農(nóng)用地集中連片整治、質(zhì)量提升和生態(tài)化改造,將山上耕地逐步調(diào)整到山下、果樹苗木逐步上山上坡,將河道湖泊內(nèi)的不穩(wěn)定利用耕地逐步調(diào)出,實(shí)現(xiàn)布局優(yōu)化。涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的,應(yīng)堅(jiān)持“總體穩(wěn)定、微調(diào)優(yōu)化”的原則,重點(diǎn)對布局零星、破碎、散亂和配套設(shè)施不完善、不便耕種的地塊進(jìn)行調(diào)整,調(diào)整規(guī)模原則上不得超過所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)永久基本農(nóng)田劃定面積的5%。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圍合范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田,原則上應(yīng)當(dāng)予以保留;對零星破碎、不便耕種,確需進(jìn)行集中連片整治的,由省級自然資源主管部門組織開展實(shí)地踏勘,并出具實(shí)地踏勘論證意見,按照縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃明確的功能布局,論證其調(diào)整的必要性、合理性,優(yōu)先在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圍合范圍內(nèi)補(bǔ)劃;確需調(diào)出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圍合范圍的,應(yīng)當(dāng)確保城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模和擴(kuò)展倍數(shù)不擴(kuò)大。堅(jiān)持“先補(bǔ)后調(diào)”“可實(shí)測、可追溯”原則,做好新增耕地和補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田分年度核算,守住耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)及質(zhì)量要求;分年度核算、子項(xiàng)目驗(yàn)收和整體驗(yàn)收時,新增耕地面積應(yīng)實(shí)測,不得僅靠“圖上作業(yè)”或以系數(shù)測算,用于占補(bǔ)平衡的新增耕地質(zhì)量應(yīng)符合“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”有關(guān)要求。涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的,省級自然資源主管部門應(yīng)將實(shí)施方案或單獨(dú)報(bào)批的永久基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃方案報(bào)部備案,在涉及的子項(xiàng)目經(jīng)省級驗(yàn)收后,報(bào)部更新永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫,調(diào)整后的永久基本農(nóng)田位置要及時向社會公布。
(七)實(shí)施建設(shè)用地整理,有序盤活閑置低效建設(shè)用地。適應(yīng)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)需要,對農(nóng)村零散、閑置、低效建設(shè)用地進(jìn)行整理盤活,提升土地資源配置效率和節(jié)約集約利用水平,為保障農(nóng)民合理居住需求、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地支撐。實(shí)施建設(shè)用地整理,應(yīng)確保城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模和擴(kuò)展倍數(shù)不突破,整治區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地總面積不增加??山Y(jié)合實(shí)際將整治區(qū)域內(nèi)的拆舊地塊作為一個整體,按照增減掛鉤項(xiàng)目管理相關(guān)規(guī)定打包審批、統(tǒng)籌實(shí)施,所產(chǎn)生的增減掛鉤指標(biāo)可統(tǒng)籌使用,具體實(shí)施細(xì)則由各?。▍^(qū)、市)自行制定。按照國家統(tǒng)一部署開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的,可結(jié)合整治工作將零星、插花的小塊存量集體建設(shè)用地整治歸并為大塊宗地,依據(jù)國土空間規(guī)劃屬于經(jīng)營性用途的允許入市。
(八)保護(hù)修復(fù)自然生態(tài)本底,嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。適應(yīng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)需要,實(shí)施農(nóng)村地區(qū)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù),協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治,改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。已劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍的現(xiàn)狀耕地,除集中連片的梯田和與生態(tài)保護(hù)對象共生的耕地外,可通過異地補(bǔ)劃的方式,逐步調(diào)整到生態(tài)保護(hù)紅線外;被生態(tài)保護(hù)紅線圍合的零星破碎、以開天窗形式保留的永久基本農(nóng)田,可以在不占用生態(tài)保護(hù)紅線的前提下適度整治,也可以逐步調(diào)整到生態(tài)保護(hù)紅線外圍邊界以外。鼓勵將已劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍的原有零星建設(shè)用地按規(guī)定恢復(fù)為林地、草地、濕地等生態(tài)功能用地,其中符合相關(guān)規(guī)定的可按照國家統(tǒng)一要求對騰退的建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)施異地交易,所得收益用于生態(tài)保護(hù)。上述耕地、永久基本農(nóng)田和建設(shè)用地調(diào)出后應(yīng)及時進(jìn)行生態(tài)修復(fù),新產(chǎn)生的生態(tài)空間按程序劃入生態(tài)保護(hù)紅線管理。嚴(yán)禁以土地綜合整治名義隨意調(diào)整、占用生態(tài)保護(hù)紅線。嚴(yán)禁破壞生態(tài)環(huán)境挖山填湖,嚴(yán)禁違法占用林地、濕地、草地,禁止砍伐、非法移植古樹名木,不得以整治名義擅自毀林開墾。
(九)充分發(fā)揮平臺作用,結(jié)合實(shí)際豐富整治內(nèi)容。開展全域土地綜合整治應(yīng)注重挖掘當(dāng)?shù)剞r(nóng)耕文明元素和鄉(xiāng)村民居特色,加強(qiáng)鄉(xiāng)村風(fēng)貌管控,保留鄉(xiāng)村特色和田園風(fēng)光;對于具有文化內(nèi)涵、歷史底蘊(yùn)的村鎮(zhèn),要將歷史文化保護(hù)納入保護(hù)修復(fù)范圍,留住鄉(xiāng)愁鄉(xiāng)韻。鼓勵結(jié)合鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源稟賦,強(qiáng)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)導(dǎo)入,推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級,盤活利用閑置土地空間,促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。鼓勵將低效建設(shè)用地等內(nèi)容納入整治,結(jié)合全域土地綜合整治開展低效用地再開發(fā)。
(十)充分發(fā)揮群眾主體作用,切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益。要站穩(wěn)人民立場,尊重群眾意愿,維護(hù)群眾權(quán)益,接受群眾監(jiān)督,運(yùn)用好村民議事決策機(jī)制,堅(jiān)決防范少數(shù)人說了算、多數(shù)人被代表的問題。要堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動搖,尊重集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)現(xiàn)狀,要把握好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)集中、適度規(guī)模經(jīng)營的度,充分滿足農(nóng)民耕種意愿,不能依靠行政手段強(qiáng)行流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地。要堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)等不動產(chǎn)權(quán)利,對于群眾確有需求的可將分散居住、基礎(chǔ)設(shè)施保障不足或有地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)需要的零星房屋引導(dǎo)搬遷到村莊聚集區(qū);涉及村莊撤并的要符合黨中央、國務(wù)院有關(guān)要求,重點(diǎn)在人口流失嚴(yán)重、村莊空心化程度較深的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展,并做好社會穩(wěn)定性評估和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測防控;不得違背村民意愿開展合村并居、整村搬遷,嚴(yán)禁違背群眾意愿搞大拆大建、強(qiáng)制或變相強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地,不得強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”;拆舊建新中要妥善安置好群眾生產(chǎn)生活,涉及拆除群眾住房的,要確保先安置、再拆舊;嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地、下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。堅(jiān)決杜絕為整治而整治、片面追求指標(biāo)交易、損害農(nóng)民利益等行為。
四、實(shí)施保障
(十一)完善工作機(jī)制。各地要按照省負(fù)總責(zé)、市級監(jiān)管、縣鄉(xiāng)實(shí)施的原則,建立政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、上下聯(lián)動、公眾參與的工作機(jī)制。鼓勵地方各級人民政府結(jié)合需要,組建專項(xiàng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),形成部門工作合力。省級自然資源主管部門要細(xì)化各項(xiàng)制度安排,建立全過程監(jiān)管機(jī)制并明確各級監(jiān)測監(jiān)管責(zé)任,完善相關(guān)技術(shù)規(guī)范,指導(dǎo)市、縣依法依規(guī)組織實(shí)施。
(十二)鼓勵多方參與。各地應(yīng)注重發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用,引導(dǎo)基層群眾全方位參與。要充分依托各級土地整治專業(yè)機(jī)構(gòu),積極發(fā)揮專家和智庫作用。項(xiàng)目實(shí)施中,對于當(dāng)?shù)厝罕娍芍苯訁⑴c的,應(yīng)鼓勵群眾以投工投勞等方式參與實(shí)施。要充分發(fā)揮現(xiàn)有土地經(jīng)營權(quán)主體的積極作用,保障其參與權(quán)和合法權(quán)益。鼓勵發(fā)揮“土地整治+”平臺作用,發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務(wù),培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)。
(十三)做好資金統(tǒng)籌。鼓勵地方政府將土地出讓收入用于農(nóng)村土地綜合整治等鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù),加大財(cái)政投入,提升資金使用效益。建立全域土地綜合整治項(xiàng)目儲備庫,依照市場化、法治化原則,發(fā)揮各類金融機(jī)構(gòu)作用,為符合條件的項(xiàng)目提供資金支持。鼓勵和支持社會資本按照市場化原則參與全域土地綜合整治,并保障其合理收益。鼓勵整治產(chǎn)生的生態(tài)產(chǎn)品積極參與碳匯交易,拓寬資金來源渠道。加強(qiáng)與耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等相關(guān)政策銜接,完善各類指標(biāo)交易規(guī)則,為全域土地綜合整治提供資金支持。各地要注重把控資金平衡,不得違法違規(guī)提供財(cái)政資金償還擔(dān)保、承諾,防止形成新的地方隱性債務(wù)。
省級自然資源主管部門要切實(shí)履行責(zé)任,在推進(jìn)全域土地綜合整治工作中不得突破法律法規(guī)的規(guī)定,不得侵犯人民群眾的合法權(quán)益,對于實(shí)施中出現(xiàn)明顯偏差的要及時叫停并督促整改。政策執(zhí)行中出現(xiàn)的重大問題,要及時向部報(bào)告。部已出臺的關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點(diǎn)工作相關(guān)文件,與本意見不一致的,以本意見為準(zhǔn)。
自然資源部
2024年8月5日