《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（以下簡稱《意見》）是近20年來由中共中央、國務(wù)院印發(fā)的首個關(guān)于土地管理的文件，圍繞構(gòu)建最嚴格的耕地保護體系，以“保護更加有力、執(zhí)行更加順暢、管理更加高效”為目標，推動耕地保護制度政策進一步定型和成熟，為做好新時期的耕地保護工作提供了根本遵循和指引。深刻領(lǐng)會《意見》精神實質(zhì)，把握政策要點，是當前開展耕地保護工作的首要任務(wù)。作為《意見》送審前調(diào)研和起草的參與者，國土資源部耕地保護司負責人在前期的調(diào)查研究和工作匯報中對中央和文件精神感觸頗深、受益匪淺。近日，他接受記者采訪并深入交流了學習貫徹《意見》精神的有關(guān)體會。
（一）新理念：領(lǐng)會精神實質(zhì)，確立耕地數(shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護理念
耕地保護司負責人指出，《意見》首次以中央文件形式明確“耕地是我國最為寶貴的資源”的戰(zhàn)略定位，賦予了耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護新的時代內(nèi)涵和新的使命。
第一，立足“耕地是我國最為寶貴的資源”戰(zhàn)略定位，系統(tǒng)認識加強耕地保護重大意義。耕地是農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根基命脈，是保障國家糧食安全的基石，是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的資源基礎(chǔ)，事關(guān)廣大農(nóng)民切身利益。人多地少的基本國情，決定了我國耕地資源的特殊重要性和戰(zhàn)略性。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視耕地保護工作，習近平總書記、李克強總理等中央領(lǐng)導同志多次作出重要批示指示，對加強和改進耕地保護提出具體要求。正是如此，《意見》明確“耕地是我國最為寶貴的資源”的戰(zhàn)略定位，重申“兩個絕不能”，即“已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用”，再次強調(diào)“要實行最嚴格的耕地保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，要堅決守住耕地紅線，保持現(xiàn)有耕地面積基本穩(wěn)定”，這是各級黨委政府的政治責任。
第二，從增強耕地保護意識出發(fā)，重新認識加強和改進耕地占補平衡的特殊意義。耕地占補平衡政策是對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用耕地不斷擴大的補救措施。30多年來，在史無前例的工業(yè)化、城市化進程中，耕地占補平衡制度發(fā)揮了重要的倒逼作用，有效增強了地方保護耕地、節(jié)約集約用地意識。當前，中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進，人口增加，耕地后備資源減少，耕地保護、占補平衡也面臨一些新情況新問題。在這樣的大背景下，《意見》客觀分析當前耕地保護制度特別是占補平衡政策面臨的資源枯竭、空間錯配等問題，堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與差別化管理相統(tǒng)一，實事求是，改進耕地占補平衡政策，既增強了耕地保護政策與經(jīng)濟發(fā)展的適應(yīng)性，使耕地保護政策更加切實可行，又發(fā)揮了耕地占補平衡制度的作用，增強了嚴保嚴管、節(jié)約優(yōu)先的用地意識。
第三，適應(yīng)新發(fā)展理念下統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局新要求，深刻認識耕地數(shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護的迫切要求。耕地具有糧食生產(chǎn)、承載生活、發(fā)展經(jīng)濟、優(yōu)化景觀、保護自然生態(tài)、傳承文化、優(yōu)化空間布局等多種功能，事關(guān)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)方方面面。作為保障國家糧食安全的“壓艙石”，耕地保護在統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，《意見》首次將耕地的生態(tài)保護建設(shè)與堅守耕地數(shù)量質(zhì)量紅線放于同等地位，明確“著力加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體’保護”?？梢哉f，這是耕地保護理念和制度的重大創(chuàng)新，是我們做好新時期耕地保護、統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局的重要使命，必須積極跟進。
第四，圍繞新常態(tài)下推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革新形勢，正確認識統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的改革需求。正確處理耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的一對基本關(guān)系，也是國土資源管理助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重中之重?！兑庖姟酚梅€(wěn)中求進的工作總基調(diào)統(tǒng)籌政策創(chuàng)新，在構(gòu)建最嚴格耕地保護政策體系的同時，著力拓展供地渠道、改善用地條件、優(yōu)化資源配置、降低用地成本，破解耕地保護中遇到的難題。一方面，堅持原則性和靈活性相統(tǒng)一，改進占補平衡實現(xiàn)方式，有力促進資源利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；另一方面，充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的作用，加強土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)，落實耕地保護補償和利益調(diào)節(jié)機制，促進區(qū)域、城鄉(xiāng)之間要素流動與平等交換。同時，將追求綠色生態(tài)可持續(xù)、提高供給質(zhì)量作為主攻方向，通過數(shù)量保護，構(gòu)筑農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展底線；通過耕地質(zhì)量建設(shè)，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)“優(yōu)化”；通過耕地生態(tài)管護，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式“綠化”。
（二）新方法：把握基本原則，確立加強和改進耕地保護工作的方法路徑
面對新時期的機遇和挑戰(zhàn)，《意見》確定了哪些加強和改進耕地保護工作的方法路徑？耕地保護司負責人表示，《意見》以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領(lǐng)，圍繞落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，從方法路徑上立足于目標導向與問題導向相結(jié)合、政府管控與市場調(diào)節(jié)相協(xié)同、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與差別化管理相統(tǒng)一，研究制定了加強耕地保護和改進占補平衡的政策措施，為國家糧食安全提供資源保障。
一是目標導向與問題導向相結(jié)合?！兑庖姟愤m應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，立足目標導向，在總結(jié)多年探索經(jīng)驗基礎(chǔ)上，將耕地管控性保護、建設(shè)性保護、激勵性保護及時上升為政策制度，進一步增強政策的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。同時，立足問題導向，處理好發(fā)展與保護、占用與補充的關(guān)系，解決好資源空間不匹配、責任主體不明確等問題，實事求是解決占補平衡政策在落地中面臨的問題，使政策更加切實可行，更具有可操作性。
二是最嚴格的耕地保護與節(jié)約用地制度相協(xié)同?！兑庖姟芬环矫鎴猿謬辣拦埽瑥娀乇Ｗo意識，強化土地用途管制，強化耕地質(zhì)量保護與提升；另一方面，注重節(jié)約優(yōu)先，統(tǒng)籌利用存量和新增建設(shè)用地，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高效率，實現(xiàn)建設(shè)用地總量與強度雙控，并充分發(fā)揮占補平衡政策對建設(shè)用地擴張的倒逼作用，實現(xiàn)兩個最嚴格的制度相協(xié)同。
三是行政、法律與經(jīng)濟手段相統(tǒng)籌。《意見》堅持管控與引導相結(jié)合，綜合運用行政、法律與經(jīng)濟手段強化耕地保護，在優(yōu)化必要行政手段的同時，更加注重法律、經(jīng)濟手段，通過加大耕地保護財政資金投入、合理分享土地整治收益、實行耕地保護經(jīng)濟激勵、完善補充耕地資源補償、提高占用耕地成本等多種利益調(diào)節(jié)機制，充分調(diào)動各方保護耕地積極性，提升耕地保護效果。
四是耕地保護主體的權(quán)責利相統(tǒng)一?！兑庖姟钒凑粘浞职l(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，強化政府耕地保護的主體責任，強化耕地保護目標責任考核，實行耕地保護黨政同責。同時，健全利益調(diào)節(jié)機制，充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用，整合資金，建立區(qū)域調(diào)節(jié)、保護主體補償?shù)榷喾N獎補機制，調(diào)動各方面積極性，促進耕地保護責任、保護利益和保護效果相統(tǒng)一。
（三）新舉措：理解政策要求，健全耕地管控建設(shè)激勵“多措并舉”政策體系
“《意見》主要圍繞兩條主線展開。”耕地保護司負責人告訴記者，一方面，是目標導向下的政策定型與成熟，即加強耕地保護，增強政策的系統(tǒng)性、協(xié)同性和整體性；另一方面，是問題導向下的改革與創(chuàng)新，即改進占補平衡，提高政策與經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的適應(yīng)性。
這位負責人表示：“圍繞這兩條主線，《意見》確立了‘3+1’政策體系。其中，‘3’是指耕地管控性保護、建設(shè)性保護、激勵性保護的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?！?/span>
其一，從源頭上嚴控建設(shè)占用耕地，強化耕地管控性保護。“嚴保嚴管”始終是耕地保護主基調(diào)。《意見》提出“兩個絕不能”，并從以下四個方面進一步強化管控要求：一是充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用。通過新增建設(shè)用地規(guī)劃計劃安排，引導和調(diào)控耕地的建設(shè)占用。二是突出對永久基本農(nóng)田特殊保護。明確永久基本農(nóng)田劃定是土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定內(nèi)容，要在規(guī)劃批準前先行核定并上圖入庫、落地到戶。三是強化永久基本農(nóng)田對城市發(fā)展的實體邊界約束。要求在編制有關(guān)規(guī)劃、推進多規(guī)合一過程中，與永久基本農(nóng)田布局充分銜接，城市發(fā)展原則上不得突破永久基本農(nóng)田邊界。四是，提高占用永久基本農(nóng)田的門檻。對經(jīng)依法批準占用永久基本農(nóng)田的，繳費標準按照當?shù)馗亻_墾費最高標準的兩倍執(zhí)行。
其二，推進耕地質(zhì)量建設(shè)，強化耕地建設(shè)性保護。加強耕地質(zhì)量建設(shè)是新時期加強耕地保護的迫切要求。近年來，國家大力推進土地整治與高標準農(nóng)田建設(shè)，實施耕地質(zhì)量保護與提升行動，有效彌補了建設(shè)占用造成的耕地產(chǎn)能損失，為保障國家糧食安全打下了堅實的資源基礎(chǔ)?！兑庖姟吩诳偨Y(jié)“十二五”成效的基礎(chǔ)上，立足“十三五”耕地建設(shè)性保護目標任務(wù)，進一步強化了耕地質(zhì)量建設(shè)要求：一是著力機制創(chuàng)新。建立政府主導、社會參與的工作機制，以財政資金引導社會資本參與高標準農(nóng)田建設(shè)，充分調(diào)動各方積極性。如果引領(lǐng)得當，可以調(diào)動地方政府和更多社會資本進入，更好發(fā)揮集聚效用。二是著力模式創(chuàng)新。全面推進建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用，統(tǒng)籌推進耕地休養(yǎng)生息，綜合采取工程、生物、農(nóng)藝等措施，加快土壤熟化過程，提升土壤肥力，提高耕地的糧食生產(chǎn)能力。三是強化監(jiān)測評價。建立科學的耕地質(zhì)量和產(chǎn)能評價制度，定期對全國的耕地和產(chǎn)能水平進行評價；完善耕地質(zhì)量調(diào)查與監(jiān)測體系，實施耕地質(zhì)量的監(jiān)測與成果更新。
其三，健全耕地保護補償機制，強化耕地激勵性保護。激勵性保護措施是提升耕地保護效果的著力點。在嚴保嚴管的同時，《意見》強調(diào)要強化保護耕地的共同成本，理順背后的利益關(guān)系，就是要讓保護耕地的地區(qū)不吃虧、讓保護耕地的群眾得實惠?！兑庖姟诽岢觯现醒牒偷胤礁骷壣孓r(nóng)資金，對承擔耕地保護任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民進行獎補，并規(guī)范市縣間跨地區(qū)補充耕地的利益調(diào)節(jié)?！兑庖姟愤€首次提出實行跨地區(qū)補充耕地的利益調(diào)節(jié)，允許國家重點扶貧地區(qū)補充耕地指標在省域范圍內(nèi)調(diào)劑，指標調(diào)劑收入用于耕地保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。同時，鼓勵通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多種方式，由占用耕地區(qū)域?qū)@些重點扶貧區(qū)域進行對口扶持。通過利益調(diào)節(jié)機制，可以充分調(diào)動地方政府和市場主體保護耕地的主動性、能動性，促進保護耕地效率和效果的雙提升。
“1”則是指改進耕地占補平衡管理，深化耕地保護改革創(chuàng)新。這位負責人說，改進占補平衡是增強耕地保護制度與經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)適應(yīng)性的重大舉措。耕地占補平衡政策是對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用耕地不斷擴大的補救措施。據(jù)統(tǒng)計，1999年~2015年，全國建設(shè)占用耕地5928萬畝，同期補充耕地6929萬畝，有效彌補了各類建設(shè)占用造成的耕地損失。同時，對節(jié)約集約用地的倒逼效果也逐步顯化，全國年均建設(shè)占用耕地規(guī)模，從1985年~1996年的750萬畝左右，下降到1999年~2015年的350萬畝左右。針對我國耕地后備資源在逐步減少，分布不均衡，占地需求和補地資源空間不匹配問題，《意見》在地方實踐基礎(chǔ)上，提出“控占用、調(diào)方式、算大賬、差別化”的重大改革思路?！兑庖姟吩趫允亓朔傻拙€的前提下，大膽探索，改革創(chuàng)新，解決了占補平衡政策中責任主體不清、資源錯配等現(xiàn)實問題，適應(yīng)新的管理方式轉(zhuǎn)變，讓耕地保護政策更加切實可行，具有可操作性。
（四）新局面：落實保障措施，譜寫耕地保護工作新篇章
“一分部署，九分落實。今年是‘責任落實年’，我們將深刻領(lǐng)會《意見》的重要精神和內(nèi)涵，正確把握《意見》的政策要點與核心，強化執(zhí)行，才能切實落實耕地保護責任，開創(chuàng)耕地保護新局面?！边@位負責人告訴記者，《意見》對于新時期落實最嚴格的耕地保護制度，明確了一系列保障措施。
第一，加快建立耕地保護共同責任機制?！兑庖姟芬灾醒胛募男问?，首次提出建立“黨委領(lǐng)導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的共同責任機制，首次提出“實行耕地保護黨政同責、對履職不力、監(jiān)管不嚴、失職瀆職的，依紀依法追究黨政領(lǐng)導責任”，首次提出“耕地保護責任目標考核結(jié)果作為領(lǐng)導干部實績考核、生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核的重要內(nèi)容”。三個“首次”，體現(xiàn)了中央對耕地保護責任目標落實的高度關(guān)注，凸顯責任落實在耕地保護整個環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵作用。這要求地方各級政府責無旁貸地擔負起主體責任，將耕地保護擺在政府工作的重要位置，政府主要領(lǐng)導親自抓、負總責，分管領(lǐng)導直接抓、抓具體。《意見》涉及到土地管理、農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)建設(shè)和干部考核等多個方面，各地各有關(guān)部門應(yīng)加強溝通，密切配合，形成強大工作合力，共同落實好耕地保護責任。
第二，強化政策協(xié)同，發(fā)揮政策組合效應(yīng)?！兑庖姟窐?gòu)建了最嚴格的耕地保護政策框架體系，《意見》的落實，既離不開財政、稅收等相關(guān)制度的支撐，也需要土地管理相關(guān)政策的配套，更需要耕地保護具體措施的細化。下一步，要按照《意見》精神，推動相關(guān)法律法規(guī)修改完善，會同有關(guān)部門開展耕地質(zhì)量保護與提升行動，推動耕作層土壤剝離再利用納入工程預算；有效盤活存量建設(shè)用地，倒逼非農(nóng)建設(shè)不占或少占耕地，促進土地節(jié)約集約利用；加快耕地保護目標責任考核、耕地占補平衡國家統(tǒng)籌等具體辦法的起草和修訂，推動《意見》進一步細化落地。
第三，加強督察執(zhí)法，壓實耕地保護責任。加強土地督察，將省級政府履行耕地保護目標責任、健全耕地保護制度等情況納入土地督察的重點內(nèi)容，督促地方政府落實耕地保護目標責任；嚴格土地執(zhí)法，充分利用遙感監(jiān)測、動態(tài)巡查、網(wǎng)絡(luò)信息、群眾舉報等手段，進一步完善國土資源立體執(zhí)法監(jiān)管體系，對耕地進行全天候、全覆蓋監(jiān)管；要嚴肅查處問責，對各類涉及土地的違法違規(guī)行為，要敢于亮劍、動真碰硬，依法依規(guī)嚴肅處理，重大典型案件，要掛牌督辦和通報曝光，形成警示震懾作用。
第四，調(diào)動各方力量，形成耕地保護合力。保護耕地離不開社會各方面的關(guān)心、理解和支持。對《意見》中耕地戰(zhàn)略定位、耕地保護豐富內(nèi)涵、耕地保護多措并舉措施等內(nèi)容做好宣傳解讀，對《意見》中強調(diào)的“整合各級涉農(nóng)資金對承擔耕地保護任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民進行獎補”等激勵機制加大宣傳和引導，調(diào)動各方面保護耕地積極性，營造人人關(guān)心土地、人人保護耕地的良好氛圍。
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